“飞地”，由谁行使管辖权？

“飞地”，由“飞出地”管辖，还是“飞入地”管辖？

答

一是按照“谁审批谁监管、谁登记谁监管”的原则，由对应的自然资源主管部门对交界区域内土地、矿产等行政管理事项进行监管。

二是对于“飞地”“插花地”，原则上按照行政区划由对应的自然资源主管部门行使执法权，“飞出地”自然资源主管部门应予积极配合。

三是对于跨省级区域的同一违法行为，不得分案处罚，原则上由自然资源部直接管辖或指定管辖。对于管辖发生争议的，应当逐级协商解决，协调不成的，报请自然资源部指定管辖。

四是其他行政相邻区域自然资源监管和执法可参照本意见。

在调查监测方面，根据《第三次全国国土调查实施方案》要求，按照“飞出地调查、飞入地汇总”的原则开展调查工作。在土地转用征收方面，由“飞出地”自然资源主管部门做好组卷报批工作。在不动产登记方面，遵循方便群众办理的原则，由“飞入地”的县级以上人民政府不动产登记机构办理。在执法监管方面，“飞出地”自然资源主管部门是行政执法主体责任，同时各市县要加强“飞地”执法协作机制，可联合执法，也可由“飞出地”委托“飞入地”执法。对执法权限有异议且不能协同执法的，可根据《国土资源行政处罚办法》第十条的规定，报上级自然资源主管部门指定管辖。

“飞地”的概念很广泛。百度百科解释：飞地，一种特殊的人文地理现象，指隶属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地。通俗地讲，如果某一行政主体拥有一块飞地，那么它无法取道自己的行政区域到达该地，只能“飞”过其他行政主体的属地，才能到达自己的飞地。飞地的概念产生于中世纪，术语第一次出现于1526年签定的马德里条约的文件上。飞地的历史成因相当复杂，具有边缘地带的某些特征：政府控制力相对薄弱，行政管理松弛且成本较高；社会经济相对落后，文化多样性色彩比较浓郁。

实践中，县级土地管理部门职能下的“飞地”，是指土地的行政管辖属于一个县，土地的地理位置位于另一个县级区域内的现象。本文试对该现象进行法律分析：

一、“飞地”的基本情况

为了更加清楚地说明问题，以案例来阐明基本情况。A区甲村村民李某退伍转业后，为改变家乡面貌，与村集体签订《土地承包协议》，承包村集体所有荒山荒坡地共100亩的使用权，期限20年，用来进行平整并进行作物栽种和绿化。李某经过三年多时间的投入和平整，该荒山荒坡地平整地已达80余亩，具备大面积使用条件。为尽快收回投入，李某在未办理用地手续的情况下，搭建彩钢房一千余平方米，一并将土地租给某汽车4S店用于汽车停放和销售。B区国土局在日常执法巡查中发现该违法用地行为，拟进行查处。在立案后调查发现：该块土地位于B区行政区域内，但甲村系A区的一个自然村，该块土地系甲村集体所有。

二、法律问题的产生

实践中，对“飞地”上违法用地行为，由谁进行执法有不同的意见和观点，主要有：

按照这个观点，案例中的违法用地行为应当由B区自然资源局查处，但存在B区自然资源局进行查处后，如何去A区执法的问题，即B区自然资源局需到A区执法。

行政执法实践中，对“违法行为发生地”的理解一般有“广义”和“狭义”两种，广义的认为，违法行为发生地包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地，即包括了实施违法行为的各个阶段所经过的空间。狭义的认为，违法行为发生地仅指违法行为实施地，而不包括其他地方，特别是违法行为经过地不应属于违法行为发生地之列。

笔者认为，应当采用狭义的理解，即违法行为发生地仅指违法行为实施地。一是在法律法规没有明确规定的情况下，应作缩小解释，不应随意扩大解释范围；二是依目的解释，狭义的理解符合立法的基本精神；三是行政效益兼效率原则，狭义的理解分工明确，能及时发现、制止和处理违法行为。

2.由最先发现的自然资源部门执法，这种观点认为，按照《行政处罚法》第二十二条的相关规定，违法行为地包括违法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害结果发生地。受处罚行为的核心要件是违法。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。

按照这个观点，案例中的违法用地行为应当由B区自然资源局查处，但由最先发现违法行为的行政机关管辖一是没有明确的法律依据，二是易造成实际执法中出现推诿和相互扯皮的情况。

3.依据行政属地原则，而不是地理属地原则确定管辖权。即违法用地所占用土地的权属隶属哪级政府，就应由哪级政府的土地行政主管部门负责查处。

按照这个观点，案例中的违法用地行为应当由A区国土局查处，但属地原则缺乏明确法律依据，易导致实践中执行困难。

属地原则是法的对象效力，是指法的适用对象有哪些，对什么样的人和组织有效，也称为法对人的效力，这里的人包括自然人和法所拟制的人——法人和其他组织。因此，属地原则表明法的效力是及于“人”，不是及于“地”，适用属地原则与法律规定的违法行为地原则是相冲突的。

4.其他观点。针对“飞地”的管辖，还有其他的不同观点，比如：最先立案的部门管辖、移送有权部门管辖、报请共同上级主管部门管辖等，这几种观点均借鉴了行政诉讼管辖的规定，并没有明确的法律法规依据。

（作者：唐继红）